김광수 / 정치학 박사(북한정치 전공) · 『수령국가』 저자 · 평화통일센터 하나 이사장

  역사적인 6.15 남북공동선언 합의문 2항은 다음과 같다.

  “남과 북은 나라의 통일을 위한 남측의 연합제안과 북측의 낮은 단계로의 연방제안이 서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 하였다.”

  일부에서는 혹평을 쏟아 내기도 한다. ‘공통성’이 없는데도 억지로 연결고리를 만들어내었다는 비판이 그것인데, 그러함에도 불구하고 발표 이후 19년째를 맞이하고 있는 지금 읽어봐도 남과 북이 합의할 수 있는 통일방안으로서는 이보다 더 최선일 수는 없으며 이보다 더 유일하면서도 현실적인 방도는 없는 듯하다.   

  근거는 이번 연재 글을 시작하면서부터 내내 얘기하고 있지만, 현실적인 측면에서도 이미 핵보유 국가이면서 전략국가이고, 수령 중심의 사회주의체제이자 사회주의 완전승리노선에 입각한 사회주의 강성국가를 그 국가목표로 하고 있는 그런 국가(북)가 절대 사회주의체제를 포기할 리 만무하며, 비록 재벌중심적인 기형적인 체제이기는 하지만 자본주의체제로 세계 10위 내외의 경제대국이 된 그런 국가(남)가 자유민주주의체제를 포기하기란 상상 그 자체가 불가능해서 그렇다.

  또한 분단은 우리 스스로가 원치 않았던 그런 문제였기에 이를 우리 민족 스스로 반드시 극복, 분단으로 인해 발생되어진 주권침해문제 해결과 민족자주성 회복, 한반도의 평화와 번영을 위한 절박한 요구는 통일이 반드시 실현되어져야만 하는 그런 당위의 문제이자 현실문제가 되기에 충분하다.

  6.15공동선언 2항을 보면 그렇게 ‘이보다 더 좋은’ 남과 북의 통일방안이 없음이 분명하다.

  1. 2항 합의문이 나오게 된 배경

  분명한 것은 6.15공동선언이 분단된 남과 북이 합의한 최초의 통일방안이라는 사실이다.

  이는 6.15공동선언이 채택될 당시만 하더라도 군사문제는 북미 간의 문제로, 통일문제는 남북 간의 문제로 접근하고자 하는 그런 북의 전략과 의도가 분명 있었다. 그러다 보니 2018년 채택된 판문점선언과는 달리 남북 간 정상회담이었음에도 불구하고 군사문제와 평화체제문제에 대한 조항이 전혀 들어가 있지 않게 된 것이다.

  오직 민족의 운명문제인 통일문제만이 오롯이 담겨져 있다.

  1항에는 “남과 북은 나라의 통일문제를 그 주인인 우리 민족끼리 서로 힘을 합쳐 자주적으로 해결해 나가기로 하였다”는 당사자 원칙과 현존하는 두 체제가 그 정신에서 합의할 수 있는 최대치 “남과 북은 나라의 통일을 위한 남측의 연합 제안과 북측의 낮은 단계의 연방제안이 서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 하였다”는 2항 합의다. 즉, 현존하는 두 체제의 엄연한 현실 역학관계 속에서 두 체제가 공존·공리·공영할 수 있는 그런 통일방안에 대한 합의를 내왔다.

  그리고 이에 대한 정치적 상황을 재구성하면 다음과 같게 된다.

  이른바 남측의 '연합'은 김대중 대통령의 3단계 통일방안(연합-연방-통일국가)중 제1단계인 연합을 의미한다고 할 수 있고, 이때 '연합'은 1민족 2국가 2체제를 지향한다. 즉, 서로의 국가와 체제를 인정하면서 상호교류-협력을 통해 다음단계로 나아가자는 것이 그 본질이라는 말이다.

  반면, 북의 공식 통일방안은 고려민주연방제이고, 이는 기본적으로 1국가 2체제를 지향한다. '1국가'라는 점에서 외교권과 군 통수권 등에서 중앙권력의 통합성이 강조되어 있다. 그런데 6.15공동선언에는 '낮은 단계로서의 연방제'라는 표현을 등장시켜 중앙권력과의 관계에서 지방정부의 독자성을 인정한 변화를 보였다.

  북의 그러한 입장변화가 있었기에 공동선언에는 연합제와 낮은 단계의 연방제에는 그 공통성이 있다고 하였다. 차이점을 그렇게 확 좁혀내었고, 그 실천적 의미는 남과 북 각자의 독자성과 특수성 인정은 물론 상대방의 정치적 실체를 인정하고 상호교류를 증진하면서 통일문제를 풀어나가야 한다는데 그 공감대가 형성되어졌다는 말과 같게 된다.

  어떻게? “3항, 남과 북은 올해 8.15에 즈음하여 흩어진 가족, 친척 방문단을 교환하며 비전향 장기수 문제를 해결하는 등 인도적 문제를 조속히 풀어 나가기로 하였다. 4항, 남과 북은 경제협력을 통하여 민족경제를 균형적으로 발전시키고 사회, 문화, 체육, 보건, 환경 등 제반 분야의 협력과 교류를 활성화하여 서로의 신뢰를 다져나가기로 하였다. 5항, 남과 북은 이상과 같은 합의사항을 조속히 실천에 옮기기 위하여 빠른 시일 안에 당국 사이의 대화를 개최하기로” 말이다.

  그렇게, 1항과 2항에서는 통일이행의 원칙 ‘당사자 원칙’과 통일방안 합의, 그리고 3항에서부터 5항까지는 당국자 회담 등을 통해 경제협력을 비롯한 다양한 분야에서의 교류협력을 통해 중앙정부로의 구심력과 그 통합성을 높여나가는 그런 방향으로 통일문제해결을 위한 합의가 이뤄졌다는 것을 분명히 한 것이다. 그러니 6.15공동선언은 통일방안 합의가 되는 것이다.   
  
2. 남의 연합제안과 북의 낮은 단계의 연방제안 : 공통점과 그 차이점

  다들 아시다시피 남의 통일정책 골격은 1994년 김영삼 정부 때 만들어진 '민족공동체통일방안'에 의해 완성된다.
 
  자주, 평화, 민주의 3대 원칙을 바탕으로 한 화해협력(1단계), 남북연합(2단계), 완전통일(3단계)이라는 3단계를 거쳐 통일을 실현한다는 내용이 그 핵심이다.

  그리고 점진적으로 통일을 추구한다는 점에서는 그 실현 가능성도 매우 높다.

  하지만, 마지막 3단계 ‘완전통일’에서의 통일국가 형태를 "자유, 인권, 행복이 보장되는 민주국가"로 규정하여 남의 자유민주주의 체제로 북을 흡수하겠다는 의도를 드러내 북으로부터는 도저히 동의를 받을 수 없는 그런 ‘불가능한’ 통일방안이 되어버렸다.   

  그리고 그런 결론의 연원은 김영삼 대통령의 1994년 8월 광복절 경축사에서 시작된다. 그는 이 날 남북 사이의 체제경쟁이 끝났다고 선언하면서, "우리의 자유민주주의는 어떠한 희생을 치르더라도 반드시 수호될 것입니다... 통일을 추진하는 우리의 기본철학 역시 자유와 민주를 핵심으로 하고 있습니다"고 주장함으로써, 반드시 자유민주주의 체제로 통일이 되어야 한다는 점을 못 박았다. 이후 남의 모든 정부는 이 인식의 연장선상에 있다. 하물며 민주정부라 할 수 있었던 DJ정부, 참여정부, 지금의 문재인정부도 예외이지 못하다.

  이렇게 남의 정부입장이 공개적으로 드러났고, 궁극적으로는 남이 북을 흡수·통합하겠다는 의지가 정부차원에서는 단 한 번도 포기된 적이 없다.

  그런데도 6.15공동선언 2항을 합의할 수 있었던 것은 북이 통일문제 또한 비핵화문제와 같이 신뢰를 쌓아가면서 풀어야할 그런 해법과 지혜로 보았기 때문에 가능했다.

  즉, 아직 다가오지 않은 미래에 민족의 운명문제를 저당 잡힐 것이 아니라, 지금 합의할 수 있는 수준에서 합의해 그 운명문제를 스스로 개척해 나가겠다는 그런 국가적 신념과 의지가 “남측의 연합제안과 북측의 낮은 단계로의 연방제안이 서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서” 찾기로 한 것이다. 이는 '민족공동체통일방안' 2단계인 '남북연합'과 1991년 김일성 주석이 주장한 ‘낮은 단계의 연방제’ 사이에 그 공통점이 있다고 봤다는 것이다.

  구체적으로는 남의 2단계 구상인 ‘남북연합’의 연합제가 남북이 대외적으로 각각 주권을 유지하는 독립국으로 서로 다른 체제와 정부를 유지하며 통일 지향적인 협력관계를 발전시켜나가는 그런 국가연합 형태를 뜻한다면, 북의 ‘낮은 단계의 연방제’는 남북이 서로 다른 정부와 제도를 유지하면서 각각 정치, 군사, 외교권을 비롯한 현재의 기능과 권한을 지니되 그 위에 민족통일기구를 설치하여 하나의 연방국가를 이루는 그런 형태가 될 텐데, 여기서 다른 체제와 정부를 유지하는 그런 부분에서는 방안의 동일성이 분명 있고, 다만 민족통일기구의 구성과 성격, 역할 등을 어떻게 규정할 것인가에 대해서는 상이성이 존재할 수 있는 바, 이를 어떻게 잘 조절 협의해 낼 수 있을까 하는 그런 문제가 핵심적인 문제일 텐데, 이 (후자) 부분에 대해 북이 상당한 융통성을 보여 통일방안 합의의 입구가 마련되어졌다고 볼 수 있다는 말이다.

  다시 말해 두 통일 방안의 공통점은 남과 북이 서로의 다른 이념과 체제를 지향하고 유지해왔기 때문에 급격하게 통일하는 것은 바람직하지도 않을 뿐만 아니라 그 가능성도 그리 높지 않고, 현실적으로도 위에서도 언급하고 있듯이 북은 이미 핵보유 국가이면서 전략국가이고, 수령 중심의 사회주의체제이자 사회주의 완전승리노선에 입각한 사회주의 강성국가를 그 국가목표로 하고 있는 그런 국가(북)이니 절대 사회주의체제를 포기할 리 만무하며, 비록 재벌중심적인 기형적인 체제이나 자본주의체제로 세계 10위 내외의 경제대국이 된 그런 국가(남)가 자유민주주의체제를 포기하기란 상상 그 자체가 불가능하다면, 그런 상황에서 현실 가능한 통일방안은 잠정적으로는 각각의 이념과 체제 그리고 제도와 정부를 유지하는 그런 선에서 접근할 수밖에 없었고, 그런 방안이야말로 매우 현실적이면서도 유일한 것이었기 때문이다.

  그 첫째, 남의 2단계 ‘남북연합’ 단계에서 만나지는 통일방안의 공통성은 통일의 최종 형태가 아니라 3단계 이전의 과도기적 형태에서의 통일방안 합의이기 때문에 최종단계 3단계에서는 언제든지 그 형태가 바뀔 수 있다는 장점이 있다. 즉, 2단계 ‘남북연합’ 단계에서 합의되어지는 통일은 통일의 완성된 모습이 아니라 통합을 준비해 나가는 그 과정이나 방법을 가리키는 것이니 2단계를 운용해보면서 남북이 최종합의 할 수 있는 그런 통일정부 형태를 결정하면 된다는 뜻이니 남으로서도 손해, 통일방안에서의 후퇴가 전혀 아닌 게 된다.

  둘째, 남북의 두 방안 모두 2체제, 2정부를 유지하면서 두 정부 사이에 협력체제의 필요성을 인정하고 있다는 점에서 분명 그 공통성은 있다. 당분간, 혹은 상당 기간 남북 정부가 정치, 군사, 외교권을 각각 갖고 협력기구를 운영해 나간다는 그런 의미로 말이다.

  셋째, 그러니 그러한 중간 단계에서 남북공동선언 합의문 3항과 4항, 5항에서와 같이 정치, 군사, 경제, 사회 등 각 분야별 대화와 교류협력을 통해 통일의 기반을 넓혀나간다면 그 성과만큼, 남과 북이 이후 합의할 수 있는 그런 공통성과 공간은 더 넓어질 것이라는 분명한 사실이다. 그 함의가 2항 “남과 북은 나라의 통일을 위한 남측의 연합제안과 북측의 낮은 단계로의 연방제안이 서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 하였다.”(강조는 필자)의 강조부분이다.

  하지만, 이 통일방안에 숙제가 없는 것도 아니다.

  국가연합이 대외적으로 두 개의 국가인데 반하여, 낮은 단계의 연방제에서 말하는 국가형태는 대외적으로 하나의 국가라는 점이다. 즉, 남의 연합제는 연립주택처럼 2개의 독립국가가 나란히 붙어 협력하는 그런 형태의 '2국가 2정부 2체제'라고 할 수 있다면, 북의 낮은 단계의 연방제는 한 지붕 두 가족처럼 밖으로는 1개의 독립 국가를 이루면서 안으로는 2개의 (지역)정부가 협력하자는 그런 형태의 '1국가 2정부 2체제'이기 때문이다.

  ‘2개의 국가’와 ‘1개의 국가’, 이 엄청난 차이를 어떻게 해소해나갈 것인가가 6.15공동선언 2항 합의의 핵심적인 과제라는 것이다.

3. 6.15공동선언 2항 해결을 위한 방도

  바로 그 핵심적인 과제를 해결하기 위한 그 과정에 우리가 착안할 수 있는 상상력과 방도는 북의 입장변화가 동반되어졌기 때문에 6.15공동선언을 내올 수 있었듯이 남도 3단계의 ‘완전통일’ 부분에 대해 보다 입장을 좀 유연화하고, 고집하지 않으면 되는 것이다.

  어떻게? 북이 “낮은 단계의 연방제”라는 낯선 용어를 선보이면서까지 자신들의 통일방안에 그 융통성을 선보였듯이 남도 흡수통합이라는 그 결론대신 새로운 통일단계를 선보이는 그런 정책운용이 필요해졌다는 말이다. 이른바 ‘포용적 통일’이라든지, ‘공존형 통일’이라든지, ‘통섭형 통일’이라든지 하여 북에게 그 출구를 열어주는 그런 방식으로 말이다. 

  잘 알려진 바대로 북의 공식적인 통일방안은 고려민주연방제이다. 이 통일방안에서는 고려민주연방공화국의 중앙정부가 외교권과 군 통수권을 지니고, 남북의 정부는 내정권만 가진다. 이론상으로는 이상적이고도 참 멋져보일지라도 남과 북이 처한 지금의 현실로는 ‘현실적으로’ 남북이 지금 당장 합의하기에는 매우 어려운 통일방안임이 분명하다. 왜냐하면 중앙정부에게 외교권과 군 통수권 모두를 갖게 하는 것은 남 정부가 당장 수용하기에는 절대 불가능해서 그렇다. 그래서 ‘1개의 국가’냐 ‘2개의 국가’냐는 그런 쟁점은 남과 북이 일단 보류해두고, 과도기 단계인 2단계 ‘남북연합’ 과정에서는 ‘낮은 단계의 연방’과의 공통성을 충분히 거치면서 남과 북이 서로 신뢰하고, 통일형태에 대한 입장과 믿음이 충분히 무르익었을 때 통일중앙정부 구성을 내오는 것이 현실 가능한 방도가 되는 것이다. 했을 때 북은 이 지점에서 기존 완성된 고려민주연방제 대신 남의 그 ‘과도기’를 인정해 접근했고, 그것이-북의 그런 융통성이 남으로 하여금 6.15공동선언식 통일방안 합의에 이르게 하였던 것이다.

  다시 말해 과도기라는 그런 과정(input)을 충분히 거쳐야만 나올 수 있는 그런 결과물(output)에 대해 아예 처음부터 통일중앙정부가 외교권과 군 통수권을 갖는다라고 합의할 수는 없었음을 북이 알았듯이 남도 최종목표가 흡수통합일지라 해도 그 문제를 당장 접어두고 북이 수용 가능한 그런 접점에 ‘사실상’ 통일방안 합의로 통일의 물꼬를 트게 하는 그런 지혜가 반드시 필요해졌다는 말이다.
   
  멀리 갈 것도 없다. 반면교사로 지금 진행되고 있는 북미간의 핵 회담도 결국은 상호 신뢰가 없는 상태에서는 최종적으로 도달하고자 하는 ‘한반도에서의 완전한 비핵화’가 요원하듯이, 또 처음에는 남의 주로로 시작된 그 햇볕정책도 북 자신을 체제전환, 혹은 개혁·개방시키려는 불순한 의도라며 북의 입장에서는 부정적 시각이 강했지만, 지금은 남북의 교류협력 사업으로 정착되어 있듯이 최종목적지는 각자 그 이상향으로 남겨두고 지금 합의 가능한 그 현실에서 출발하는 그런 지혜와 방도가 필요하다.  

  그 연장선상에서 보면 북의 접근이 단연 지혜로워 보이다.

  편의상 자신들의 그 연방제에 ‘높은 단계’와 그에 비해 ‘낮은 단계’의 연방제를 설정하여 외교권과 군 통수권을 중앙정부가 갖는 것은 매우 ‘높은 수준의 연방제’라고 할 수 있고, 반면 ‘낮은 단계의 연방제’라는 개념은 지난 1991년 김일성 주석이 신년사에서 처음 등장시키고 있듯이 “느슨한 연방제”일 수 있는데, 이를 유추해보면 아마도 외교권과 군 통수권을 상당기간 지역정부가 갖는 그런 형태의 연방제가 상상됐다 할 수 있을 것이다.

  시간을 좀 더 과거로 거슬러 올라가더라도 북의 이런 입장은 분명한 듯하다. 지난 1960년 8월 김일성 주석이 8.15 경축사에서 외세의 간섭 없이 정치제도를 그대로 두고 점차적으로 경제·문화를 통일적으로 조절해 완전한 통일로 나가자며 제안한 ‘남북 연방제’와도 유사해서 그렇다. 

  북은 그렇게 연방제라는 그런 확고한 통일방안을 갖고 있었지만, 처한 실정에 맞게 현실에 맞게 쪼개서 접근하고자 하는 그런 지혜와 접근방도를 갖고 있었기에 일찍이 김일성 주석은 “남쪽의 국가연합 통일방안과 느슨한 연방제는 서로 대화가 가능하다”고 말할 수 있었고, 바로 그 지점에서 남과 북이 하나의 접점을 만들어 갈 수 있는 그런 공간이 생겨졌다고 할 수 있다. 다름 아닌, ‘높은 단계’의 연방제와는 달리 6.15공동선언 2항에 합의한 의미대로 해석하여 그 공통성을 찾아보면 남북의 정부가 각각 외교·군사·내정권을 지니고 있으면서도 남북 공통의 문제를 논의할 수 있는 그런 통일중앙정부, 그 형태로 ‘연방의회’ 같은 걸 구성해 국호나 국기 정도를 우선 일치시키는 그런 의미에서의 연방연합제가 된다. 

  그리고 왜 그 합의가 그렇게 중요한가 하면 국호나 국기 정도의 일치합의가 남과 북이 지금 수준에서의 신뢰관계와 각각의 통일방안에서 합의할 수 있는 최대치여서 그렇다. 

  2가지 분명한 이유도 있다.

  하나는, 남의 입장에서는 6.15공동선언 2항의 합의가 2단계인 ‘남북연합’단계에 부합해서 그렇고, 북의 입장에서는 그 ‘느슨한 연방제’를 ‘낮은 단계의 연방제’라 이해할 수 있어 그렇다.

  나머지 다른 하나는, 실제적으로 볼 때도 연방제를 2단계, 즉 ‘높은 단계’와 ‘낮은 단계’로 나눠 놓고, ‘낮은 단계’에서는 중앙정부가 외교·군사권을 가지지 않으니 ‘사실상의’ 2개 국가를 인정한 꼴이 되어서 남의 ‘남북연합’단계를 훼손하지 않았고, 그렇다고 국호나 국기 정도의 초보적 상징조차 합의하지 못한다면 ‘국가연합’이라고 봐야지 낮은 단계일망정 ‘연방제’라고 부르기는 어려울 것이니 이를 북의 입장에서 보면 연방제를 수용하지 않는 것이나 다름없으니 합의할 수 없을 것이라는 것에 착안한다면 이 ‘낮은 단계’ 설정을 통해 북의 수용을 이끌어내었다는 것은 대단한 융통성이고, 매우 합리적이고 현실적인 연방제 단계법이라 할만하다.  

  했을 때 국가연합 또는 낮은 단계의 연방제는 분명 통일로 가는 그 첫걸음이 분명하고, 그 첫걸음에 걸 맞는 합의방안은 ‘연방연합제’라 할 만한 것이다. 동시에 ‘통일’이라는 이름 아래 서로의 체제와 제도가 인정되는 그런 연방연합방식의 통합이기도 한 것이다.

  즉, 6.15공동선언 2항에 합의된 것은 북의 `낮은 단계의 연방제'안에 대한 남의 수용이고, 그 반대는 남의 2단계 통일과정인 ‘남북연합’ 단계를 북이 수용한 것과 같다. 그렇게 민족통일정부를 그 완성체로 하는 연방공화국 창립 이전에 양측이 서로 상대방의 사상과 제도를 그대로 인정하고, 용납하는 기초 위에서 동등하게 참가하는 단계를 서로 합의하고 수용하였다는 점은 6.15공동선언 2항의 합의야말로 다시 한 번 말하지만, 최선이었고 유일할 수밖에 없었다.

  하지만, 위에서도 언급한 것과 같이 연합 또는 연방 형태에 따라 국방권과 외교권을 어떤 방식으로 행사할지도 풀어 나가야할 분명한 숙제이다.

  이른바 연합과 연방의 공통성을 인정한 후 통일을 지향할 경우 단일주권의 연방 국가를 거쳐 통일국가를 이룰 것인지, 2개 주권의 국가연합을 이룬 후 통일국가를 만들 것인지 아직 거쳐야할 단계도 남아 있는 그런 현재진형이자 미완성의 ~ing 통일방안이라는 말이다.

  그러면서도 당장은 ‘이보다 더 좋을 수는 없는’ 그런 통일방안이 6.15공동선언 2항 방식의 통일방안이다.   

저서로는 『수령국가』(2015)외에도 『사상강국: 북한의 선군사상』(2012), 『세습은 없다: 주체의 후계자론과의 대화』(2008)가 있다.

강의경력으로는 인제대 통일학부 겸임교수와 부산가톨릭대 교양학부 외래교수를 역임했다. 그리고 현재는 부경대 기초교양교육원 외래교수로 출강한다.

주요활동으로는 전 한총련(2기) 정책위원장/전 부산연합 정책국장/전 부산시민연대 운영위원장/전 부산민주항쟁기념사업회 사무처장·상임이사/전 민주공원 관장/전 하얄리아부대 되찾기 범시민운동본부 공동운영위원장/전 해외동포 민족문화·교육네트워크 운영위원/전 부산겨레하나 운영위원/전 6.15부산본부 정책위원장·공동집행위원장·공동대표/전 국가인권위원회 ‘북한인권포럼’위원/현 대한불교조계종 민족공동체추진본부 부산지역본부 운영위원(재가)/현 사)청춘멘토 자문위원/6.15부산본부 자문위원/현 통일부 통일교육위원 외 다수가 있다